Segnalazione autorità garante per la concorrenza e il mercato – Provvedimento AS1350

L’Autorità Garante per la concorrenza ed il Mercato, nell’ambito della attività di segnalazione e consultiva, ha adottato il provvedimento AS1350, inerente “PROFILI DISTORSIVI DELLA CONCORRENZA NELLA DISCIPLINA DELLE AGENZIA DI VIAGGIO E DEI DIRETTORI TECNICI IVI OPERANTI”, che pone l’accento su 6 criticità di distorsione della concorrenza, contenute nella legislazione regionale vigente, regolante l’esercizio della attività di Adv. A mio avviso le criticità più delicate sono quelle attinenti ai punti 4) e 6), che ove venissero interpretate dalle Regioni come elementi da eliminare tout court, potrebbero provocare una riduzione / eliminazione del regime sanzionatorio (unico strumento effettivo di lotta all’abusivismo) o una soppressione della figura del Direttore Tecnico, in realtà non prevista dall’Antitrust (che suggerisce di eliminare i vincoli di accesso ed esercizio di tale professione turistica, quali l’esame di abilitazione, l’iscrizione nell’Albo regionale, il divieto di prestare attività in più sedi).
Questa, nello specifico, la sintesi dei rilievi mossi dall’Autorità: 1) Cauzione : l’Autorità ritiene che le disposizioni delle leggi regionali che ancora richiedono una cauzione, quale presupposto per l’apertura di una Adv e al fine di garantire il pagamento di eventuali sanzioni pecuniarie irrigate, sia misura obsoleta e inutilmente gravosa; 2) Restrizioni temporali, territoriali ed equivalenti: l’Autorità ritiene che le disposizioni presenti nelle leggi regionali che prevedono diverse limitazioni alla libertà di organizzazione dell’attività delle AdV (quali, in particolare, la fissazione di obblighi di apertura -giorni e orari minimi-, di residenza, l’imposizione di una sede principale in Italia o il divieto di apertura nei centri commerciali) costituiscono  ingiustificate limitazioni alla libertà di esercizio dell’attività economica e non perciò sono compatibili con i principi a tutela della concorrenza; 3) Procedure di rilascio dell’autorizzazione di esercizio: l’Autorità, nel rilevare che alcune Regioni hanno adottato integralmente il regime semplificato di apertura delle AdV, ovverosia l’onere di previa presentazione della Segnalazione Certificata di Inizio Attività (SCIA),ed altre Regioni hanno mantenuto il più vetusto regime autorizzatorio, rileva che l’espletamento delle procedure di rilascio dell’autorizzazione costituisce, a differenza della SCIA, un onere gravoso per le imprese sotto vari profili, atteso che il quadro normativo europeo e nazionale appare nettamente orientato verso il definitivo superamento di tutti i vincoli all’accesso o all’esercizio di attività economiche; 4) Sanzioni l’Antitrust ha rilevato che in molte legislazioni regionali i vincoli all’apertura e all’esercizio dell’attività sono accompagnati da misure sanzionatorie di revoca o sospensione dell’autorizzazione, nonché a carattere pecuniario e/o di rivalsa sul deposito cauzionale. Tali misure appaiono censurabili in quanto gravano l’attività d’impresa di oneri senza che ne risulti fondato il presupposto impositivo. Le misure sanzionatorie in questione, infatti, amplificano il carattere restrittivo di obblighi ingiustificati, i quali costituiscono vincoli normativi all’accesso e all’esercizio d’impresa in contrasto con il principio della libertà di attività economica e con la disciplina a tutela della concorrenza. Tale rilievo, riguardando solo le sanzioni previste per quei vincoli all’accesso e all’esercizio della attività di Adv ritenuti non compatibili con la normativa sulla libera concorrenza, va letto in connessione e limitatamente all’ambito di operatività del rilievo di cui al punto 2), esclusa ogni interpretazione che tenda in via generale a ritenere ingiustificata l’imposizione di un regime sanzionatorio nelle leggi regionali disciplinanti l’esercizio della attività di Adv; 5) Requisito della inesistenza di condanne penali e pregressi fallimenti: l’Autorità rileva che alcune leggi regionali impediscono l’accesso all’attività di Adv nel caso in cui il soggetto interessato ad aprire l’attività sia gravato da condanne penali o da dichiarazioni di fallimento.
Secondo l’Antitrust queste limitazioni, in sé non contrastanti con i principi della libera concorrenza; dovrebbero tuttavia essere formulate in modo non generico, bensì circoscritte sotto il profilo temporale, ovvero in relazione a tipologie di reato rilevanti per l’esercizio della attività di Adv; 6 Restrizione all’attività di Direttore Tecnico: il Garante rileva innanzitutto che in tutte le leggi regionali sono contenute  norme che impongono al Direttore Tecnico l’esclusività e la continuità del lavoro in una sola Agenzia. Il rilievo è privo di esplicita motivazione sui profili di contrasto con i principi della libera concorrenza e non è condivisibile il richiamo del 2 comma dell’art. 20 del Codice del Turismo (disposizione abrogata dalla Corte Costituzionale con sentenza 80/2012), in quanto erra l’Autorità nell’affermare che tale disposizione prevedeva l’esclusione dell’obbligo del Direttore Tecnico di svolgere la propria attività in una sola sede principale di Agenzia o filiale, in quanto la norma in realtà riguardava l’esclusione dell’obbligo di nominare ulteriori Direttori Tecnici, rispetto a quello già nominato per la sede principale dell’Agenzia, in caso di apertura di filiali (da considerarsi rami/articolazioni della stessa azienda). Sotto un secondo profilo l’Autorità giudica non necessari gli Albi e i Registri e, di conseguenza, l’esame di abilitazione per l’accesso all’esercizio della professione di Direttore tecnico. Per l’Agcm, infatti, tali vincoli all’accesso si giustificano solo nelle ipotesi in cui sussistano asimmetrie informative tra consumatore ed operatore economico che rendono necessario che l’accesso a determinate attività sia consentito solo a quanti possiedono specifici requisiti di qualificazione professionale o specifiche formazioni scolastiche. Asimmetrie informative che per l’Antitrust non sembrano sussistere o comunque non sono tali da giustificare un Albo. Queste le conclusioni del provvedimento:
“Alla luce di quanto sopra esposto è possibile svolgere alcune valutazioni.
L’attività in esame costituisce prestazione di servizi ed è quindi stata oggetto di liberalizzazione ai sensi della Direttiva europea 2006/123/CE e del relativo decreto attuativo n. 59 del 2010. Nel nostro Paese, la stratificazione normativa ha comportato l’emersione di una complessa disciplina a livello nazionale e regionale non aderente ai principi di derivazione comunitaria e costituzionale in materia di libertà economica e concorrenza. Infatti, le norme sopra esaminate costituiscono sia una barriera all’accesso degli operatori sul mercato, sia oneri per l’esercizio dell’attività già avviata. Siffatti oneri attenuano lo stimolo concorrenziale, disincentivando gli operatori presenti sul mercato a migliorare le condizioni, sia qualitative che di prezzo, dei servizi offerti ai consumatori. Tra l’altro, essi possono rallentare i processi di diffusione delle soluzioni organizzative e tecnologiche più avanzate (tra cui la prestazione di servizi di intermediazione turistica online). Secondo consolidati principi giuridici, la libertà di iniziativa economica può subire una compressione solo nella misura in cui essa risulti effettivamente funzionale ad obiettivi di utilità sociale. Le norme richiamate, tuttavia, non appaiono rispondere a requisiti di ragionevolezza e proporzionalità, in quanto impongono vincoli alle Adv che non appaiono costituire le misure meno restrittive della concorrenza per la tutela di sovraordinate esigenze di interesse generale.
Ci si riferisce alle previsioni relative all’attività di agenzia di viaggio, segnatamente il deposito cauzionale, le autorizzazioni e le altre limitazioni citate, nonché alla disciplina della figura del direttore tecnico, con specifico riferimento all’obbligo di continuità ed esclusività delle sue funzioni, di iscrizione all’albo e delle collegate sanzioni. In proposito, va rilevato che possibili esigenze di tutela dei fruitori dei servizi delle Adv appaiono già compiutamente perseguite tramite misure alternative e meno restrittive della concorrenza, quali, ad esempio, strumenti di verifica della solidità finanziaria degli operatori del settore, come l’obbligo per gli organizzatori e i venditori di pacchetti turistici “tutto compreso” di stipulare un contratto di assicurazione della responsabilità civile verso i clienti e l’istituzione, presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, di un fondo di garanzia per i casi di insolvenza di tali soggetti. Quanto ai profili di trasparenza nei confronti del consumatore, le leggi regionali già tutelano il pubblico generalmente inserendo norme concernenti la redazione, la pubblicazione e la diffusione dei programmi di viaggio, volte ad assicurare al pubblico un’informazione corretta e completa.
Tanto considerato, l’Autorità ritiene che interventi di riforma della materia dovrebbero tener conto del mutato quadro economico ed giuridico. In particolare, dal punto di vista economico, il mercato dell’organizzazione ed intermediazione turistica si sviluppa oggi nel senso dell’immaterialità e delle prestazioni online. In questo senso vincoli quali, ad esempio, gli obblighi di residenza mal si conciliano con le descritte modalità di esercizio. Del resto, come già sopra richiamato, il divieto di esercizio di un’attività economica in più sedi o in più aree geografiche è stato espressamente qualificato come restrizione alla concorrenza non ammissibile ai sensi dei decreti di liberalizzazione della riforma 2011 (art. 34 del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito in legge 22dicembre 2011, n. 214).
Inoltre, si ricorda che la già recepita dir. 2013/55/UE è stata emanata “[a]l fine di rafforzare il mercato interno e di promuovere la libera circolazione dei professionisti, garantendo al contempo un più efficiente e trasparente riconoscimento delle qualifiche professionali”. Tale obiettivo appare pregiudicato dall’attuale assetto dispersivo e oneroso della disciplina regionale per l’accesso alla professione di direttore tecnico. Alla luce di tutto quanto precede, la attuale disciplina nazionale e regionale delle agenzie di viaggio e turismo e del direttore tecnico alle stesse preposto appare produrre, così come ad oggi configurata, una serie di restrizioni della concorrenza ingiustificate e discriminatorie. L’Autorità auspica, pertanto, che il legislatore nazionale intervenga sulla materia al fine di affermare con chiarezza il principio della libertà di accesso ed esercizio dell’attività di intermediazione turistica tramite agenzia di viaggio nonché l’eliminazione di vincoli ingiustificati relativi alla figura del direttore tecnico. Un siffatto intervento si porrebbe, peraltro, in linea con il Piano strategico del turismo 2017-2022, presentato nella riunione del Consiglio dei ministri del 16 dicembre 2016 dal Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo che, tra i suoi obiettivi ,include “[r]endere più efficiente, semplice, razionale e rispondente ai fabbisogni il “sistema delle regole” del turismo italiano, definendo le innovazioni necessarie di tipo normativo e regolamentare in modo partecipato con i diversi livelli territoriali coinvolti, anche per ridurre gli oneri burocratici”.
L’Autorità auspica altresì che anche i legislatori regionali si adeguino ai principi sopra esposti e si adoperino per la revisione delle normative di propria competenza, con riferimento agli articoli di legge e agli altri atti rilevanti puntualmente individuati nell’allegato prospetto.
L’Autorità invita a comunicare, entro un termine di quarantacinque giorni dalla ricezione della presente segnalazione, le determinazioni assunte con riguardo alle criticità concorrenziali evidenziate a livello regionale”.
L’ufficio legale Fiavet è a disposizione per ogni ulteriore chiarimento.
 
Cordiali saluti
Avv.to Federico Lucarelli
Ufficio Legale
Fiavet Lazio
Prot. 16/17 – news 10
 
bollettino 6-2017 ANTITRUST
Allegato Bollettino 6-2017 ANTITRUST